DOMEA-Konzept

DOMEA ist ein Akronym für Dokumentenmanagement und elektronische Archivierung im IT-gestützten Geschäftsgang. Es ist ein von der Koordinierungs- und Beratungsstelle der Bundesregierung für Informationstechnik in der Bundesverwaltung im Bundesministerium des Innern (KBSt) (mit-)entwickeltes und ständig fortgeschriebenes Konzept zur vollständigen elektronischen Bearbeitung behördlicher Geschäftsprozesse vom Posteingang über die Bearbeitung und Versendung bis hin zur Aussonderung und Archivierung der in einer Behörde entstehenden Unterlagen. Mit der Umsetzung des Konzeptes und der Einführung entsprechend zertifizierter Software in den Verwaltungen wird letztendlich die elektronische Akte als Arbeitsmittel eingeführt.

Das D. hat sich in den letzten etwas mehr als zehn Jahren zu einem Quasi-Standard für Dokumentenmanagementsysteme in ganz Deutschland entwickelt. Zunächst war es 1996 „nur“ das Ziel der KBSt, nach dem „Einer-für-alle-Prinzip“ für alle Bundesbehörden ein IT-System zu entwickeln, das den Dokumentenaustausch und die Vorgangsbearbeitung auch über große Distanzen ermöglichte. Hintergrund war das im April 1994 in Kraft getretene Berlin-Bonn-Gesetz, in dessen Folge Parlament und Teile der Regierung nach Berlin umzogen, andere jedoch in der ehemaligen Bundeshauptstadt verblieben bzw. sogar dort hin verlegt wurden. Im November 1999 veröffentlichte die KBSt noch unter dem Namen „Konzept Papierarmes Büro (DOMEA-Konzept) – Dokumentenmanagement und elektronische Archivierung im IT-gestützten Geschäftsgang“ eine erste Version (1.0), bestehend aus einem Organisations-Konzept und einem sogenannten Leistungsverzeichnis. Die organisatorischen und technischen Veränderungen bzw. Weiterentwicklungen seit 1996 machten jedoch eine Überarbeitung erforderlich. Das Konzept wurde zum einen an die neue „Gemeinsame Geschäftsordnung der Bundesministerien“ (GGO) und an die neue „Registraturrichtlinie für das Bearbeiten und Verwalten von Schriftgut in Bundesministerien“ (RegR) angepasst, die 2000 und 2001 im Rahmen der Initiative der Bundesregierung „Moderner Staat, Moderne Verwaltung“ erlassen worden waren. Beide regeln auf der Grundlage der herkömmlichen papierbasierten Schriftgutverwaltung auch den Umgang mit elektronischen Unterlagen und halten gleichzeitig den „weiteren Entwicklungsprozess in der IT-gestützten Vorgangsbearbeitung offen“ (s.RegR, S. 4). Anpassungsbedarf entstand darüber hinaus durch die integrierte E-Government-Strategie „Deutschland online“, auf die sich Bund, Länder und Gemeinden 2003 verständigt hatten. Dies wurde durch die E-Government-Initiative „BundOnline“ 2005 fortgeführt. Da die Serviceleistungen für Bürger und Wirtschaft nur dann verbessert werden können, wenn die Kooperation in und zwischen den Behörden verbessert wird, stellt die IT-gestützte Vorgangsbearbeitung eine wesentliche Komponente im Rahmen dieser E-Government-Initiativen dar. Der erste Entwurf des überarbeiteten Organisationskonzeptes DOMEA 2.0 wurde von der KBSt schließlich 2003 auf ihrer Website veröffentlicht und in der Folge von der Fachwelt diskutiert und kommentiert. Im September 2004 erschien die Endfassung. 2005 wurde das Gesamtkonzept nochmals in Teilen überarbeitet. Es besteht seitdem aus insgesamt drei Teilen: dem Organisationskonzept (in der Version 2.1) mit seinen Anlagen und mittlerweile elf Erweiterungsmodulen, in denen die Anforderungen an spezifische Funktionsbereiche definiert werden, dem Anforderungskatalog (in der Version 2.0), der behördenspezifische funktionale Anforderungen an Vorgangsbearbeitungssysteme enthält, und einem darauf basierenden Zertifizierungsverfahren.

Das D. definiert Anforderungen für den gesamten Lebenszyklus elektronischer Dokumente von der Entstehung bis zur Aussonderung an das zuständige Archiv. Das Konzept betrachtet dabei den gesamten Bearbeitungsprozess sowie angrenzende Funktionalitäten. Das ursprüngliche Organisationskonzept richtete sich vorrangig an funktionalen Beschreibungen der im Prozess Beteiligten aus, während das neue Konzept stärker prozessorientiert ist und damit einer ablauforganisatorischen Betrachtung des Geschäftsgangs den Vorrang gibt.

Das D. basiert auf allgemein gültigen, aus bestehenden Gesetzen (z.B. Archivgesetze, Verwaltungsverfahrensgesetz) und sonstigen relevanten Normen (z.B. Geschäftsordnungen, Registraturanweisungen) abgeleiteten Prinzipien des Verwaltungshandelns, die übergreifend für alle Verwaltungsebenen, also für Bundes-, Landes- und kommunale Behörden gleichermaßen gelten. Diese Prinzipien stellen die rechtlichen und damit letztlich auch organisatorischen Grenzen dar, in denen sich die Behörde bei der Einführung entsprechender Systeme zu bewegen hat. Dies sind: das Prinzip der dauerhaften, klaren Arbeitsteilung, das Prinzip der Amtshierarchie, das Prinzip der Regelgebundenheit des Verwaltungshandelns und das Prinzip der Aktenmäßigkeit.

An die Stelle von Papierakten sollen künftig behördliche Geschäftsprozesse treten, die medienbruchfrei und vollständig elektronisch realisiert werden können. Die elektronische Akte soll – soweit dies nicht in führenden Fachverfahren erfolgt – in Vorgangsbearbeitungssystemen erzeugt, erfasst und verwaltet werden. Dabei müssen auch die Unterlagen in elektronischer Form den Kriterien Vollständigkeit, Integrität und Authentizität, Nachvollziehbarkeit und Rechtmäßigkeit des Verwaltungshandelns genügen. Darüber hinaus müssen auch elektronische Akten eine transparente und nachvollziehbare Struktur aufweisen und sich in einen Kontext einordnen lassen. Sie müssen, wie ihre Vorgänger im Papierformat, über die unmittelbare Bearbeitung hinaus ihre Nachweisfunktion erfüllen.

Grundlage für das D. ist der Geschäftsgang mit der Eingangsbearbeitung, der Bearbeitung des Vorgangs, dem Postausgang und der Aussonderung und Archivierung des Vorgangs bzw. der Akte. Im Rahmen einer Einführung wird zunächst für alle diese Teilbereiche der (analoge) Ist-Zustand in den Behörden analysiert und daraus eine Problembeschreibung abgeleitet. Zu den Problemen werden organisatorische Lösungsalternativen angeboten und schließlich deren technische Umsetzungsmöglichkeiten beleuchtet. Hintergrund dieses Vorgehens ist die Überlegung, dass zunächst die organisatorischen Voraussetzungen geschaffen werden müssen, um letztendlich eine komplette elektronische Aktenführung zu ermöglichen. Die Schwierigkeiten der Umstellung liegen selten in der Einführung neuer IT-Systeme, sondern in der notwenigen (Wieder-)Einführung einer geschäftsordnungskonformen Bearbeitung und einer regelgerechten Schriftgutverwaltung, deren Grundsätze in Vergessenheit geraten sind. Das ursprünglich im D. vorgesehene Einführungsszenario sah eine behördenweite Einführung in einem dreistufigen Verfahren vor. Inzwischen werden unter Beibehaltung des dreistufigen Verfahrens zwei Lösungsalternativen angeboten, die sich in der Auswahl der einzubindenden Organisationseinheiten unterscheiden (organisationsbezogen bzw. prozessorientierte Einführung).

Literatur: DOMEA-Konzept. Organisationskonzept 2.1. Dokumentenmanagement und elektronische Archivierung im IT-gestützten Geschäftsgang, hrsg. von der KBSt (Schriftenreihe der KBSt; Bd. 61), Berlin 2005; Hänger, Andrea/Wettmann, Andrea: Das DOMEA-Konzept – eine Zwischenbilanz aus archivischer Sicht, in: Der Archivar 60 (2007), S. 24-29; Konzept Papierarmes Büro (DOMEA-Konzept) – Dokumentenmanagement und elektronische Archivierung im IT-gestützten Geschäftsgang, hrsg. von der KBSt (Schriftenreihe der KBSt; Bd. 45), Berlin 1999.